Dit artikel verscheen op 17 maart in Stadszaken.
Ontwikkelaars zouden hun stem te weinig laten horen in het retaildebat, stelde Cees-Jan Pen twee weken geleden in het artikel ‘Brandbrief winkeliers verkeerd geadresseerd’. NEPROM-directeur Jan Fokkema komt met een antwoord. ‘Er ligt een taak voor overheden, provincies en gemeenten om, waar nog planologische ruimte is, daar snel een einde aan te maken.’
De winkelmarkt is in rep en roer. Overheden en marktpartijen slaan de handen ineen om de leegstand te bestrijden. Marktpartijen wordt gevraagd hun verantwoordelijkheid te nemen. Ik wil mijn visie daarop graag met jullie delen.
Wat is winkelen? Uiteindelijk niet meer dan het kopen van 'broodnodige' goederen of diensten. Waar doen we dat? Vooral in fysieke winkels, steeds vaker in webshops en in de toekomst vervaagt het verschil. Waarom maken we ons zo druk over leegstaande winkels? Een belangrijke reden is dat leegstand ten koste gaat van de boterham van winkeliers en winkelpersoneel. Een tweede veel genoemde reden is dat leegstand een bedreiging is voor de leefbaarheid van de harten van onze binnensteden, stadsdelen, wijken en buurten. En, ten slotte, leegstand is verspilling van schaarse en kostbare winkelpanden.
Winkelen verandert sterk van karakter. Ooit was winkelen vooral functioneel van aard, maar gaandeweg is het steeds meer een vorm van vrijetijdsbesteding geworden. Consumenten verwachten meer en meer vermaak en beleving tijdens het winkelen. Naast een uitgebreid gevarieerd winkelaanbod zijn horeca en cultuur van toenemend belang. Een historisch centrum is een pre. En niet te vergeten: de beleving van het product zelf wordt steeds belangrijker. Dankzij onze welvaart nemen we niet meer genoegen met eau de cologne van 4711, maar willen we uit duizenden merken kunnen kiezen, waarmee we onze meest persoonlijke ik tot uitdrukking kunnen brengen. En voor die ultieme ervaring, in al zijn facetten, is de klant bereid langere afstanden te overbruggen.
Niet alleen de fysieke behoeften uit de onderste regionen van Maslow jagen ons de straat op, steeds meer lokt het uiterste topje van de piramide ons naar de winkelwalhalla’s: kijken, voelen, proeven, beleven en niet te vergeten het ontmoeten van gelijkgestemden. Binnensteden en andere winkelgebieden die niet genoeg te bieden hebben, laat de consument links liggen. Dat kan omdat we welvarender zijn geworden, waardoor we letterlijk en figuurlijk mobieler zijn dan vroeger. We zijn minder trouw aan bepaalde winkels, merken of gebieden en kiezen al naar gelang onze behoeften hoe en waar we verschillende aankopen doen. Vanuit onze luie stoel, om de hoek of ver van huis; alles is mogelijk.
Sinds de Tweede Wereldoorlog is in Nederland gestuurd op de ontwikkeling van een hiërarchische ruimtelijke structuur van winkelconcentraties. Aan de top van de winkelhiërarchie staan de binnensteden van de grotere steden en onderaan de buurt- en dorpswinkelgebieden. De eis dat elk huishouden zijn dagelijkse boodschappen moest kunnen doen binnen een straal van 400 meter – de kinderwagenafstand – heeft geleid tot de voor Nederland kenmerkende fijnmazige winkelstructuur. Ook in de tijd van de groeikernen en groeisteden – de jaren zeventig – werd vastgehouden aan deze structuur met strak geplande nieuwe stads(deel)centra. Die structuur staat al een tijd onder druk. De goed bereikbare en functionele nieuwe winkelgebieden snoepten klanten af van de oorspronkelijke centrumgebieden. Autoafstand en parkeergelegenheid werden belangrijker dan loopafstand.
In de jaren tachtig bleek de structuur steeds meer te gaan knellen. Grootschalige winkels konden niet goed worden ingepast in de traditionele structuur. Met het PDV-beleid werd eerst ruimte gecreëerd voor specifieke branches met volumineuze goederen op nieuwe locaties. In de jaren negentig kwam daar beleid voor GDV-locaties bij: formeel zonder noemenswaardige branchebeperking, maar wel met de voorwaarde dat het om grootschalige bedrijven gaat. In de praktijk zijn mode en food op deze locaties vaak uitgesloten.
Decentralisatie, opkomst FOC’s
Met de Nota Ruimte decentraliseerde het Rijk het detailhandelsbeleid, waardoor gemeenten meer verantwoordelijkheid (en vrijheid) kregen. Het maximum van dertien GDV-centra op nationaal niveau werd losgelaten. Op diverse plekken buiten de traditionele structuur groeide het winkelaanbod, ook op trafficlocaties zoals trein- en tankstations. In 2001 ontstond een nieuw type winkellocatie met de opening van het eerste factory outlet centre: Bataviastad in Lelystad.
In de periode voor de crisis liep de druk op de winkelstructuur al behoorlijk op. Dankzij de beschikbaarheid van goedkoop kapitaal en de schijnbaar onstilbare koophonger van de consument nam het aantal winkelplannen én gerealiseerde projecten toe. Her en der begonnen gaten te vallen in de structuur. Buurtstrips verdwenen in hoog tempo. Op het platteland verloren veel kleinere kernen hun winkelfunctie. De crisis, met sterk gedaalde consumentenbestedingen, versnelde dit proces. En de internetrevolutie voert de druk nog eens extra op. Schaalvergroting en differentiatie zijn het gevolg, want daardoor kunnen de zich ontwikkelende klantenwensen steeds beter worden bediend. De middencategorieën raken uit de gratie.
Wijkwinkelcentrum zonder mode
Niet alleen in de buurtstrips en de kleine kernen op het platteland worden gaten geslagen, ook in andere winkelgebieden, tot en met het kernwinkelapparaat, leggen minder succesvolle retailers – groot en klein – het loodje. De slag die de komende tijd verder uitgevochten wordt betreft de wijk- en stadsdeelwinkelcentra en de centra van kleinere agglomeraties. Winkelconcentraties daar die niet die stap van schaalvergroting en differentiatie kunnen maken, zullen zich op andere manieren moeten aanpassen. In veel gevallen zal dat teruggang in aantal vierkante meters winkeloppervlak en brancheverschuivingen met zich meebrengen, bijvoorbeeld in de mode. In heel veel wijkwinkelcentra is mode nog een belangrijk element. Veel wijkwinkelcentra – beslist niet allemaal – zullen in de komende jaren hun modewinkels zien vertrekken, omdat ze niet meer genoeg te bieden hebben en niet meer onderscheidend genoeg zijn. Dat verandert het karakter van een dergelijke winkelconcentratie ingrijpend richting een boodschappencentrum.
Sommige wijkwinkelcentra zullen afhankelijk van hun uitgangspositie en hun ligging juist wél een stap maken in opschaling en specialisatie, zij zullen wél boven het niveau van boodschappencentrum blijven. En wat hier voor wijkwinkelcentra beschreven staat, geldt ook voor veel winkelconcentraties van kleinere steden.
Nieuwe kansen: food en horeca
Zeker voor die centra geldt dat er kansen zijn om in te spelen op andere behoeften van de consument. Misschien niet zozeer in het winkelaanbod wat betreft omvang, maar wel wat betreft differentiatie. Het is een kans om winkels dichter bij beleving en het verlangen naar authenticiteit te brengen. Dat begint met food en horeca. In al zijn facetten, maar ook in allerlei specialistische winkeltjes. Daar horen uiteraard andere huurniveaus bij dan de huidige. Die pijn zal geleden en genomen moeten worden. Overigens kunnen sommige van die centra door een unieke combinatie van beleving en authenticiteit toch weer uitgroeien tot regionale trekpleisters. Ook wat dat betreft geldt: nieuwe ronde, nieuwe kansen. Want dat is uiteraard het goede nieuws: daar waar het financiële draagvlak onder winkels wegvalt, krijgen andere functies weer een kans.
Maar sinds de komst van de welvaartsstaat associëren we binnensteden wel erg eenzijdig met winkelen en consumeren. We moeten er niet gek van opkijken als dat karakter op een groot aantal locaties gaat veranderen en dat andere functies weer meer de overhand gaan krijgen. Functies die misschien wel meer plezier en levensvervulling met zich meebrengen dan het bekijken, betasten en kopen van consumptiegoederen. Meer ruimte om elkaar te ontmoeten, om te wonen, te werken, te verpozen. Leefbaarheid is tenslotte ook meer dan grote drommen winkelende consumenten.
Ik denk dat het geen optie is om ons tegen deze ontwikkelingen te keren. Het is de welvarender en mobieler wordende consument zelf die hierin de driver is. Het afremmen van nieuwe, innovatieve retailondernemers in het fysieke domein om ‘het winkelen in de bestaande winkels op peil te houden’ of om ‘werkgelegenheid voor de middenstand te beschermen’ is geen houdbare stelling. Maar uiteraard niet tegen elke prijs. We kunnen en moeten wel degelijk sturen. Zeker waar het om de plaats van de ontwikkelingen gaat, ook – en dat is lastiger – in de mate en het tempo waarin.
Geen nieuwe winkels in buitengebied
Gezien de ruimte die in de winkelcentra is ontstaan en in de komende tijd ontstaat, is het onverstandig om nog nieuwe winkels buiten bestaand stedelijk gebied te realiseren. Het argument dat vroeger veelvuldig werd aangevoerd, namelijk dat grote winkelformules niet in het winkellandschap in te passen zijn, is de afgelopen jaren voldoende gelogenstraft. Kijk in de centra van onze steden en je ziet dat de grote Primarks, Media Markten en wat dies meer zij aan grote retailformules volop aan de bak zijn gekomen. Natuurlijk, dat is voor hen aanzienlijk duurder dan buiten de stad, maar dat is geen argument om daar ruimte buiten bestaand stedelijk gebied beschikbaar voor te stellen. Daar ligt een taak voor overheden, provincies en gemeenten, om waar nog planologische ruimte is daar snel een einde aan te maken. Individuele ondernemers kun je het niet kwalijk nemen als zij binnen de kaders van de wet die buitenstedelijke locaties benutten, hoewel ik het zou toejuichen als zij dat niet zouden doen. Dat is nog het gemakkelijke deel.
Concurreren op kwaliteit
Ingewikkelder ligt het bij initiatieven binnen bestaand stedelijk gebied. Neem Leidschenhage, waar in feite in het hart van een stadsdeel op de plaats van een verouderd winkelcentrum een mega mall wordt gerealiseerd. Een centrum dat onmiskenbaar grote hoeveelheden consumenten zal aantrekken van ver buiten het stadsdeel tot over de Haagse regiogrenzen heen. Consumenten zullen daar hun koop- en beleefbehoeften bevredigen waar dat dichterbij niet of onvoldoende kan. Dat gebeurt op de plek van het oude winkelcentrum; er wordt geen maagdelijke grond voor aangesproken en het centrum zal ongetwijfeld een boost voor de omgeving betekenen. Tegelijkertijd zullen retailers en winkelgebieden elders, tot aan Leiden aan toe, aan de bak moeten om met dit centrum in concurrentie te gaan. Sommigen zullen dat redden en zich weten te handhaven, of zelfs een groei doormaken. Anderen verliezen de slag, zoals we hierboven beschreven.
Zoals gezegd zijn er wat mij betreft geen argumenten om die ondernemers te beschermen. Evenmin geldt dat voor de investeringen van de vastgoedeigenaren of voor de vele concurrerende plannen van ontwikkelaars. We leven in een markteconomie. We vertrouwen erop dat vrije concurrentie ondernemers ertoe dwingt om maximaal op de wensen van de consument in te spelen. Maar daar waar collectieve belangen in het geding zijn, moeten grenzen worden gesteld en kunnen overheden en marktpartijen de handen ineenslaan om de negatieve effecten zoveel mogelijk te ondervangen.
Zorgvuldig met nieuwbouw in bestaande stad
Daar waar binnenstedelijke, grootschalige ontwikkelingen worden toegestaan, heeft dit gevolgen voor collectieve voorzieningen en voor de burger. Grotere mazen in onze winkelhiërarchie dwingt consumenten zich over grotere afstanden te verplaatsen, ook als zij zelf géén behoefte hebben aan die grootschalige voorzieningen. Nieuwe grote winkelconcentraties leiden tot overlast voor direct omwonenden en dwingen gemeenten tot aanpassingen van de infrastructuur, het openbaar vervoer, de parkeervoorzieningen, onderhoud, beheer, et cetera. En aan de andere kant: waar door die vernieuwing elders leegstand ontstaat, wordt de overheid tot ingrepen en maatregelen gedwongen om nieuwe functies te accommoderen en de leefbaarheid te beschermen.
Kortom: nieuwe grootschalige retailers of nieuwe vestigingen van winkels in bestaand stedelijk gebied toestaan heeft collectieve lasten tot gevolg die niet of slechts heel gedeeltelijk op de individuele retailers of vastgoedeigenaren kunnen worden afgewenteld. Daarvoor ontbreekt een systeem en de vraag is ook of dat gewenst zou zijn. Maar het dwingt gemeenten en regio’s wel om op een professionele manier na te denken over welke ruimte zij aan het bedrijfsleven wil schenken en welke niet. In omgevingsvisies dienen gemeenten vast te leggen hoe zij denken om te gaan met nieuwe ontwikkelingen, wat zij wel willen faciliteren en wat niet. En in concrete situaties dienen zij hun afwegingen streng doch rechtvaardig te maken en ook publiekelijk inzichtelijk te maken. Daarbij dienen economische belangen en het beschermen van ondernemers tegen concurrentie geen enkele rol te spelen
Overigens zou die strenge belangenafweging ook best plaats mogen vinden ten aanzien van de ruimtelijke consequenties van internetwinkelen. Inmiddels verschijnen er rond onze steden spookdorpen met logistieke centra, op vaak maagdelijke grond. Daarmee wordt het winkeloppervlak van onze binnensteden nog eens verdubbeld, maar in plaats van bezoekende klanten rijdt een zwerm van bestelbusjes dagelijks de wijken in en uit. Ook de telewinkeliers doen een beroep op onze collectieve ruimtelijke voorzieningen en op onze ruimte. Dat belang mag eveneens worden gewogen wanneer medewerking wordt verleend aan het ruimtelijk mogelijk maken van deze internetdienstverleners.
Onafhankelijke arbiter
Een zware taak voor provincies, gemeenten en samenwerkende gemeenten dus. Daarbij moeten ze niet aarzelen om de kennis en kunde van ondernemers intensief te benutten, maar de afweging moet uiteindelijk op basis van heldere criteria noodzakelijkerwijs een politieke zijn. Een onafhankelijke, professionele adviescommissie, zoals vorig jaar in de provincie Zuid-Holland geïnstalleerd, kan daarbij een belangrijke ondersteunende rol spelen.
De NEPROM en haar leden lopen niet weg voor verantwoordelijkheden. Zij willen graag een rol spelen bij het toevoegen van kwaliteit aan onze steden, zowel op conceptmatig niveau als in de praktische uitwerking.
Graag nodigen we je uit om naar de Dag van de Projectontwikkeling te komen op 13 april in 's-Hertogenbosch, waar wij onze visie op het nieuwe wonen, winkelen, werken en verblijven in de stad in de komende 25 jaar presenteren en waarin we in een groot aantal inhoudelijke sessies opgaven en vernieuwende oplossingen samen met alle stakeholders verkennen en verder willen brengen.
Jan Fokkema, directeur NEPROM
