Sinds 1 oktober 2012 kent het Besluit ruimtelijke ordening een specifieke motiveringseis. De ladder voor duurzame verstedelijking. De ladder moet verplicht worden toegepast bij ruimtelijke besluiten die een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken. Het is gericht op een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij ruimtelijke besluiten. Tot zover gaat alles goed. Prima intentie en ambitie!
De huidige ladder bestaat uit drie elementen. De eerste trede bestaat uit de vraag of er sprake is van een actuele regionale behoefte. Vervolgens moet toegelicht worden of (een deel) van de regionale behoefte op te vangen is binnen het bestaand stedelijk gebied. Zo niet, dan dient een locatie gezocht te worden die multimodaal ontsloten is of kan worden voor de resterende regionale behoefte.
Bij de eerste trede en de toepassing van de ladder in de praktijk bleek het echter al snel mis te gaan. Hoge onderzoekslasten, onduidelijke definities en te veel belanghebbenden die het instrument ten onrechte aangrepen om uit concurrentieoverwegingen in bezwaar te gaan tegen maatschappelijk gewenste ontwikkelingen. Wij doelen dan bijvoorbeeld op de transformatie van objecten, de herinrichting van verloederd gebied en de invulling van leegstaande monumenten.
Door de NEPROM en andere stakeholders zijn de negatieve aspecten (van het positieve instrument) aangekaart. In de visie van de NEPROM is de ladder te ver van koers geraakt. Oorspronkelijke bedoeling was bescherming van het buitengebied en zorgvuldige planning. Deze ideeën lagen destijds ook ten grondslag aan zijn voorganger, de zogenoemde SER-ladder.
De Minister heeft de ladder naar aanleiding van diverse geluiden nog eens goed tegen het licht gehouden. Zij heeft recent een alternatief voorstel naar de Tweede Kamer gestuurd en ter consultatie gelegd.
Het alternatief
Artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening wordt gewijzigd.
De toelichting van een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling.
Indien blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied kan worden voorzien, bevat de toelichting een motivering daarvan en een beschrijving van de mogelijkheid om in die behoefte te voorzien op de gekozen locatie buiten het bestaand stedelijk gebied.
In het bestemmingsplan kan worden bepaald dat bovengenoemde beschrijving (en motivering) niet van toepassing is op de toelichting bij het bestemmingsplan maar pas op de toelichting bij het wijzigings- of uitwerkingsplan.
Het begrip ‘actuele regionale behoefte’ wordt vervangen door: behoefte.
Het alternatief ziet er een stuk eenvoudiger uit! Dat komt door de volgende wijzigingen:
1. Ten eerste zijn de drie treden losgelaten en ontdaan van passages die ook in de toelichting of handreiking geduid kunnen worden. Daarmee is de ladder een stuk compacter geworden.
2. De nieuwe term ‘behoefte’ is bovendien minder complex dan het huidige begrip 'actuele regionale behoefte'. Onderzoekslasten zullen daardoor naar verwachting dalen.
3. Daarnaast helpt de nieuwe tekst bij flexibele planvorming. Dat is geheel in lijn met de bedoeling van de nieuwe Omgevingswet Als de gemeente het toestaat, hoeft de vereiste toelichting pas gegeven te worden bij het wijzigings- of uitwerkingsplan. Dus niet al bij het bestemmingsplan, inclusief alle mogelijkheden die daarin besloten liggen. Wij hopen dat er in de praktijk veelvuldig gebruik gemaakt gaat worden van deze mogelijkheid.
4. Niet geheel onbelangrijk: het uitgebreide motiveringsvereiste geldt alleen voor locaties buiten het bestaand stedelijk gebied. Dus niet voor ieder binnenstedelijk plan. De ‘behoefte’ staat ook buitenstedelijk wel voorop. Bescherming van het buitengebied komt zo centraal te staan. Dat is ook precies waar de ladder in essentie om zou moeten draaien, volgens de NEPROM. Van meet af aan is dat de bedoeling geweest.
Is het een aantrekkelijk alternatief?
Met het alternatief wordt de kern geraakt. Meer dan in de huidige tekst, staan zorgvuldig ruimtegebruik en bescherming van het buitengebied centraal. Daar is het altijd om te doen geweest. Onze eerste indruk is dat dit beter zou kunnen gaan werken dan de huidige ladder.
Zijn we daarmee terug bij af? Sommigen hebben toch voor toevoeging van treden gepleit? Nee, zeker niet. De nieuwe tekst biedt gemeenten juist veel ruimte om een eigen afweging te maken, zonder voor te willen sorteren op een specifieke uitkomst. In die zin is er sprake van een verbetering en niet van een beperking. Een geactualiseerde handreiking gaat gemeenten en stakeholders bovendien helpen bij het doorlopen en toepassen van de nieuwe ladder. De hernieuwde handreiking wordt op dit moment afgerond.
Jan Fokkema en Nicolette Zandvliet, NEPROM
