Nieuws
29 oktober 2019
Omgevingswet: zes misverstanden over financiën
Minister Ollongren heeft voorgesteld om een bepaling aan de Omgevingswet toe te voegen over ‘vrijwillige’ financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied. Nicolette Zandvliet geeft een toelichting in 'Binnenlands Bestuur' (29-10).

In april heeft minister Ollongren voorgesteld een bepaling aan de Omgevingswet toe te voegen over ‘vrijwillige’ financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied. Gemeenten en initiatiefnemers kunnen daarover contracteren. Het verband tussen het project en de maatschappelijke functies die met de bijdragen gerealiseerd worden, moet vooraf onderbouwd worden in een omgevingsvisie of programma.

De NEPROM heeft hierop in twee brieven gereageerd en uitgebreid onderbouwd dat er zonder goede afbakening veel maatschappelijke, juridische en economische bezwaren tegen het voorgestelde artikel zijn. Na de behandeling in de Tweede Kamer heeft de minister op de eerste brief gereageerd.

Voor de stemming hebben CDA, GroenLinks, PvdA en D66 een gewijzigd amendement ingediend (dossiernr. 34) om daarnaast ook een publiekrechtelijke grondslag in het omgevingsplan voor financiële bijdragen in te voeren. Dat verschilt overigens wezenlijk van eerdere versies van hetzelfde amendement (dossiernrs. 23 en 29). Als partijen afspraken gemaakt hebben over de bijdrage, zijn deze regels uit het Omgevingsplan niet meer aan de orde. Beide grondslagen zijn aangenomen door de Tweede Kamer. In deze publicatie wil ik een aantal misverstanden over financiële bijdragen bespreken.

1. Vrijwilligheid bestaat niet 
De Raad van State heeft op 28 augustus het volgende bevestigd. Een woonbestemming is in een relevante uitspraak van die datum geweigerd vanwege het ontbreken van contractuele afspraken. Dit wordt in commentaren door vooraanstaande juristen als betaalplanologie gekwalificeerd. De uitspraak leidt tot ongelimiteerde verevening tussen gebieden. Die uitspraak ziet op het huidige art. 6:24 Wro, de contractuele variant die wij nu kennen over bijdragen. Die is destijds door de toenmalige Minister (Schultz) om goede redenen geschrapt in de Omgevingswet. Uit bovengenoemde uitspraak volgt wederom, dat initiatiefnemers wel afspraken moeten maken en betalen omdat zij anders geen toestemming krijgen voor het project. Dat is niet vrijwillig.

Ook in de publiekrechtelijke variant van Ronnes c.s. is van vrijwilligheid geen sprake, omdat die alleen niet aan de orde is als de bekostiging anderszins is verzekerd. Dat komt op een betalingsverplichting neer. De term ‘’anderszins verzekerd’’ kennen wij overigens alleen van zuiver kostenverhaal in het kader van de grondexploitatie en heeft met financiële bijdragen eigenlijk niets van doen. Dat gaat principieel om een ander leerstuk. De twee smaken raken zo wel verward.

2. Eindhoven de gekste situatie
Onder de huidige Wro wordt misbruikt gemaakt van de bestaande grondslag voor ‘vrijwillige bijdragen’. Het kwaliteitsmenu in Limburg (sloopfonds), de in de Bollenstreek verschuldigde bijdrage (bestemmingswijziging) en Eindhoven (algemene heffingsgrondslag) zijn de meest in het oog springende voorbeelden. Daar wordt door de minister en de indieners van het amendement aan voorbij gegaan. Terwijl uit twee onderzoeken in opdracht van BZK en VNG volgt dat de huidige regeling niet goed werkt.

3. Als alles altijd beter moet, gebeurt er niets
Beide grondslagen voor financiële bijdragen zijn bedoeld om ‘kwaliteitsverbeteringen’ te realiseren. Hoe die zich verhouden tot de nieuwe kostensoortenlijst is onduidelijk. Deze publicatie is geen pleidooi voor perfectionisme. Woningbouwproductie blijft achter en maatschappelijk gewenste ontwikkelingen komen niet tot stand als het betere de vijand wordt van het goede. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de huidige situatie op de Amsterdamse woningmarkt, waar institutionele beleggers recent aangegeven hebben niet meer te willen investeren. De Omgevingswet beoogt bestuurders een zorgvuldig afwegingskader te bieden, niet om ontwikkelingen onmogelijk te maken.

4. Waar is de ruimtelijke samenhang?
Het aangenomen amendement Ronnes c.s. vereist een functionele samenhang tussen de activiteit en de beoogde ontwikkelingen. Wat dat begrip betekent, is niet duidelijk. Dat zullen rechters nog nader moeten invullen in de toekomst. De onduidelijkheid en vertraging die rechtszaken met zich mee brengen, pakken voor de praktijk nooit goed uit, leert de ervaring. Het is een ruim begrip.

Waar met enige goeie wil in de toelichting op een eerdere versie van het amendement misschien nog iets van een ‘ruimtelijke samenhang’ te lezen viel (in de woorden: ‘’een niet te ver verwijderd verband’’), lijkt dat aspect in de aangenomen versie niet meer terug te komen. Dit duidt op betaalplanologie; dat er simpelweg betaald moet worden om toestemming voor het project te krijgen.

5. Hoe zit het met de financiële uitvoerbaarheid?
Het aangenomen amendement Ronnes c.s. introduceert de zogenoemde ‘micro- en macroaftopping’ als grens. Er mogen (heel kort door de bocht gezegd) geen hogere bijdragen opgelegd worden dan de opbrengsten. Kennelijk zijn die begrippen om technische redenen en om consequent dezelfde terminologie te hanteren, overgenomen uit een ander deel van de Omgevingswet. Dat ziet echter op een heel ander onderwerp (kostenverhaal voor werkzaamheden die de overheid in verband met een project verricht) en niet op financiële bijdragen (voor kwaliteitsverbeteringen). Het onderdeel kostenverhaal is met betere waarborgen omgeven, zoals de beginselen van profijt, proportionaliteit en toerekening. In de toelichting op een eerdere versie van het amendement viel voor de welwillende lezer een PPT+-lijstje te lezen. Waar die versie niet van totale baatafroming uit wilde gaan, is dat nu wel het geval. Er is dus volop reden de consument beter te beschermen.

6. Betaalbaarheid, betaalbaarheid, betaalbaarheid
Betaalbaarheid vormt de grootste uitdaging in de huidige markt. Velen hebben moeite om een betaalbare woning te vinden. Tekorten in het woningaanbod lopen op. De voorgestelde wetgeving helpt daarbij niet. Kosten voor algemene voorzieningen worden zo ten onrechte bij de kopers of huurders van nieuwbouwwoningen in rekening gebracht.

Kortom
Als tegen de tijd dat de Omgevingswet in werking treedt de stikstof gedaald is, zal blijken dat huidige achterstanden in de bouwproductie met de voorgestelde twee artikelen over financiële bijdragen - voor zover überhaupt mogelijk - niet ingehaald kunnen worden. Daarom is het tijd voor herbezinning op en een betere uitwerking van deze grondslagen!

Nicolette Zandvliet, senior jurist NEPROM