Stoeien met de landelijke richtlijn
De Landelijke Richtlijn Bouw- en Sloopveiligheid beoogt structurele verbetering te brengen in de omgevingsveiligheid van bouwplaatsen. Eerder dan om aanscherping van voorschriften, normen en processen gaat het om het landelijk standaardiseren daarvan. De toepassing op lastige binnenstedelijke locaties baart opdrachtgevers en aannemers wel enige zorgen. Is de gemeente voldoende bereid in complexe situaties van de standaard voorschriften af te wijken?
Op de eerste bijeenkomst van de werkgroep Veiligheid van de NEPROM op 7 maart jl. is veiligheid in de bouw onderscheiden naar drie deelaspecten: bouwplaatsveiligheid (veilig werken), bouwwerkveiligheid (constructies, installaties, materialen) en omgevingsveiligheid (omwonenden, passanten, belendingen). Wat omgevingsveiligheid betreft is gewezen op de prominente relevantie hiervan in het licht van het toenemend binnenstedelijk ontwikkelen, dus bouwen op drukke locaties met veel verkeer, publiek en belendingen. De tweede bijeenkomst van de werkgroep op 9 april jl. is daarom geheel gewijd aan de Landelijke richtlijn bouw- en sloopveiligheid, die handelt over omgevingsveiligheid.
De Landelijke richtlijn (hierna Richtlijn genoemd) is uitgebracht door de Vereniging Bouw- & Woningtoezicht Nederland. Aanleiding vormde een aantal geruchtmakende bouwongelukken de laatste jaren die door de Onderzoeksraad voor de Veiligheid zijn onderzocht. Bij het opstellen van de Richtlijn is de bestaande praktijk in de gemeente Den Haag als uitgangsmodel gekozen. Vervolgens is dit model verder uitgewerkt en verfijnd op basis van de rapporten van de Onderzoeksraad en een reeks consultaties met verschillende partijen uit de bouwketen. In zijn presentatie wijst Wico Ankersmit (Vereniging BWT Nederland) erop dat de Richtlijn steeds onderhevig is aan voortschrijdend inzicht. Ook de bijeenkomst met de NEPROM is weer een vorm van consultatie. “Het is fijn om ook met opdrachtgevers in discussie te gaan.”
Begin al in vooroverleg
Een belangrijke lijn in de Richtlijn is, vertelt hij, dat er op vlak van veiligheid heel vroeg in het ontwikkel- en bouwproces een gelijk speelveld ontstaat, namelijk al vanaf de initiatieffase. Veiligheid moet al een issue zijn in het vooroverleg tussen opdrachtgever/ontwikkelaar en de gemeente. Mede-presentator Vincent Hilhorst (Toezicht, Gemeente Den Haag) wijst erop dat dit voor opdrachtgever en opdrachtnemer wel zo verstandig is. “Je wilt niet op een laat moment nog van bouwsysteem moeten veranderen om aan de veiligheidseisen te kunnen voldoen.” Dit scenario heeft zich bijvoorbeeld voorgedaan bij de Zalmhaventoren in Rotterdam. Het hijsen van grote bekistingsonderdelen zoals aanvankelijk de bedoeling was, bleek niet doenlijk binnen de veiligheidseisen voor deze relatief krappe bouwlocatie.
Enthousiasme is risico
In het algemeen bestaat er een tekort aan veiligheidskennis bij de marktpartijen in de bouwbranche. Daarnaast schort het aan afstemming tussen partijen onderling. Dit verbeterpunt is tijdens de eerste bijeenkomst van de NEPROM-werkgroep al onderschreven. Hilhorst formuleert het nog eens treffend: “Het enthousiasme in de bouwkolom is een risico. Het eigen kunnen wordt overschat.” Als een van de oorzaken is ook al gewezen op het gegeven dat omgevingsveiligheid om dit moment niet wordt beprijsd. In het bestek staat er niets over. Om concurrerend te zijn kan de aannemer er geen kostenpost voor opvoeren, hij moet er in de uitvoering budget voor vinden. Kortom, veiligheid zit nu in de concurrentiepositie. Maar de kosten van omgevingsveiligheid kunnen in tonnen of zelfs miljoenen euro’s lopen. Denk aan het afsluiten van tunnels, stremmingen of omleidingen van het openbaar vervoer en ontruiming van belendingen. In sommige gevallen moet er financiële compensatie worden geboden.
Kerntaak overheid
De Richtlijn geeft uitleg over de onderliggende wet- en regelgeving en te volgen vergunningsprocedures, en vormt een systematische handleiding voor het analyseren van risico’s (Risicomatrix), benoemen van maatregelen, opstellen van bouwveiligheidsplannen en (omgekeerd) het beoordelen daarvan door het bevoegd gezag. Duidelijk is dat de overheid veiligheid in de bouw als een kerntaak naar zich toe trekt. Omgevingsveiligheid wordt dan ook niet geprivatiseerd met de Wet kwaliteitsborging. Het bevoegd gezag moet beoordelen of een bouwveiligheidsplan noodzakelijk is voor het afgeven van de omgevingsvergunning. Een gemeente kan een omgevingsvergunning nu nog niet weigeren vanwege een ontbrekend of mankerend bouwveiligheidsplan. Wel kan ze een bouwverbod opleggen of de bouw stilleggen. Naar verwachting belandt een deel van de gehanteerde veiligheidsnormen uit de Richtlijn (paragraaf 6.2) per 1 januari 2020 in het Bouwbesluit.
Bouwveiligheidsplannen
Overigens, tekent Hilhorst aan, hebben we te maken met een marginaal aantal bouwveiligheidsplannen. “In Den Haag zijn het er 30 à 35 stuks op een totaal van 5.000 omgevingsvergunningen per jaar.” Het beperkte aantal bouwveiligheidsplannen betreft uiteraard de grote projecten op drukke locaties waar het passen en meten is. Hierbij kan het voorkomen dat een bouwveiligheidszone voorgeschreven wordt die ruimer is dan het fysiek afgescheiden bouwterrein. In de bouwveiligheidszone mag geen publiek komen.
Een duidelijk risico is gemoeid met hijswerk. Ter beperking daarvan moet het bouwbedrijf een hijsgebied afbakenen. Het hijsgebied is een uitbreiding van de hijszone met de bouwveiligheidszone die hijshoogte gerelateerd is. In de Richtlijn zijn tabellen opgenomen voor aan te houden veiligheidsafstanden van het hijsgebied. De afstanden lopen op met de hijslasthoogte. Naast de hijslasthoogte is ook de lengte van de hijslast een factor. De lengte van damwanden, heipalen en andere lange delen telt op bij de veiligheidsafstand.
Uitvoerbaarheid
In de praktijk zal slim omgegaan moeten worden met de bouwveiligheidszone. Risicovolle werkzaamheden waarvoor de zone geldt, moeten goed worden gepland om overlast en kosten van omleidingen, ontruimingen en afsluitingen binnen de perken te houden. Ter relativering: bouwers zijn dat nu al gewend. Het verschil is dat de veiligheidszones strikter moeten worden toegepast, dat er planmatiger (minder ad hoc) mee gewerkt gaat worden en dat de handhaving strenger wordt. Volgens Hilhorst is met de Richtlijn geen sprake van verhoogde veiligheidsnormen (Den Haag hanteert ze al heel lang) maar van uniformering en versterkte handhaving. Verder stelt hij dat de bouwveiligheidsnormen in Duitsland hoger liggen dan in Nederland. De Nederlandse richtlijn biedt dan weer meer ruimte voor maatwerk. Dat punt komt naar voren in reactie op de bezorgdheid bij leden van de Neprom-werkgroep dat de Richtlijn de technische of economische uitvoerbaarheid van binnenstedelijke projecten te zeer zal bemoeilijken. Een hardheidsclausule voorziet in de mogelijkheid van de Richtlijn af te wijken met een “gelijkwaardige” veiligheidsoplossing. “Er kan dan soms ook een iets hoger risico geaccepteerd worden,” zegt Ankersmit, “maar in alle gevallen zal dit een politiek gedragen beslissing moeten zijn. Voorkom dat naderhand een ambtenaar in het verdachtenbankje moet plaatsnemen.”
Veel marge is er niet. Risico is kansberekening en over wat nog wel of niet acceptabel is, kun je discussiëren. De realiteit is echter dat in het huidige maatschappelijke en politieke klimaat alleen zero risk goed genoeg is. In die context ligt het voor de hand dat overheden op safe zullen spelen en gelijkwaardige alternatieven niet gauw zullen honoreren, klinkt het vanuit de werkgroep. Ook is de vraag of er bij gemeenten wel voldoende kennis aanwezig is om alternatieven op waarde te kunnen schatten. Wellicht zat dit minder spelen bij grotere gemeenten. Meer algemeen zal er snel iets gedaan moeten worden aan opleiding en bijscholing.
Technische vernieuwing
Voor de branche moet het ook een uitdaging zijn om striktere veiligheidsvereisten met vernieuwende techniek te tackelen. Vanwege de kosten bestaat er een onmiskenbare economische prikkel om op zoek te gaan naar risico verlagende bouwtechnieken en bouwsystemen. Door de werkgroep wordt deze verwachting niet geheel gedeeld. Er bestaat scepsis of met techniek op korte termijn veel te bereiken is. Hilhorst noemt als voorbeeld van innovatie een gebouw dat van binnenuit is opgebouwd via een hijsgat. Dit vergt enkele constructieve voorzieningen rondom het hijsgat, maar het dekt wel de omgevingsveiligheid af.
Ontruiming afdwingbaar?
Een andere vraag die opkomt is of medewerking aan ontruiming of afsluiting valt af te dwingen. Als een winkelier of bedrijf medewerking weigert, wat kun je doen? En wanneer als compensatie de hoofdprijs wordt gevraagd? Allereerst is het van belang vooraf met stakeholders in gesprek te gaan en hen niet voor onaangename verrassingen te stellen, luidt het advies. In het uiterste geval biedt het ladderrecht uit het burgerlijk wetboek wellicht een uitweg.
Win-win
Ga in het voortraject al met veiligheid aan de slag, blijft het belangrijkste advies. Voor een cultuurverandering moeten gemeenten leiderschap tonen en veiligheid opnemen in de bouwenvelop. Dit leidt ook tot het gewenste gelijke speelveld. Aan de voorkant mede op veiligheidsaspecten ontwerpen en plannen kan bovendien een win-win zijn. Een rapport van ABN Amro wijst op 5% faalkosten in de bouw, daar horen ook onvoorziene veiligheidsmaatregelen en schadebedragen bij.
“Doe mee met het zendingswerk”, besluit Ankersmit. “Veiligheid blijft een beetje een stoeipartij, maar met elkaar kunnen we stappen zetten.” NEPROM-directeur Jan Fokkema is nog niet helemaal overtuigd. “Aansluitend bij het idee van zendingswerk concludeer ik dat bij onze leden behoefte bestaat aan meer exegese over de hardheidsclausule.” De zorgen over de uitvoerbaarheid zijn niet geheel weggenomen. Laat onverlet dat de werkgroep concludeert: “Als bedrijf wil je nooit een dodelijk ongeval meemaken, er moet ons heel veel aan gelegen zijn dat te voorkomen.”
