Met de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) en het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) uit 2012 geldt de Ladder voor Duurzame Verstedelijking als motiveringseis (procesvereiste) in ruimtelijke plannen. De ladder is bedoeld voor een zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming, waardoor de ruimte in stedelijke gebieden optimaal benut wordt. De gedachte achter de ladder is uitstekend, maar in de huidige opzet doen zich grote problemen voor en is aanpassing dringend noodzakelijk.
De ladder bestaat uit drie treden. De eerste trede betreft het in beeld brengen van de regionale behoefte aan een gewenste stedelijke ontwikkeling (bijvoorbeeld van woningen, winkels, kantoren, etc.). Als die regionale behoefte is aangetoond moet worden onderzocht of binnen bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden, bijvoorbeeld door herstructurering of transformatie. Nadat gebleken is dat binnenstedelijk onvoldoende ruimte is mag een locatie buiten bestaand stedelijk gebied gekozen worden, mits die passend ontsloten is. Overheden moeten in de motivering van het ruimtelijk besluit weergeven hoe zij de afwegingen met behulp van de ladder hebben gemaakt. Doet een overheid dat onvoldoende, dan blijft zij in gebreke.
De jurist wordt zwaar beproefd
De ladder voor duurzame verstedelijking is helaas vaag en multi-interpretabel gedefinieerd, met name waar het gaat om de eerste trede. We vinden daar termen als nieuwe stedelijke ontwikkeling en actuele behoefte, die veel aanleiding geven voor verwarring en daarmee voor jurisprudentie.
Wat moeten we precies verstaan onder nieuwe ontwikkelingen? Kunnen dat ook verplaatsingen zijn? Gaat het alleen om een nieuwe planologische titel, of ook als binnen die titel er vloeroppervlakte wordt toegevoegd? Welke ondergrens moeten we daarbij hanteren? Geldt dat ook als we één nieuwe woning in bestaand stedelijk gebied gaan bouwen? En is dat in een grote stad anders dan in een dorp? Wat moeten we precies onder een stedelijke ontwikkeling verstaan?
En wat is behoefte? Kunnen we dat als een boekhouder benaderen als “vraag minus aanbod”? Hoe mag je daar verschillende kwaliteiten in meenemen? Heeft nieuw niet sowieso per definitie een andere kwaliteit dan oud?
En wat is actueel? De behoefte gedurende de bestemmingsplanperiode van tien jaar of de komende twee jaar? En hoe nauwkeurig moeten we de toekomst daarvoor kunnen voorspellen? En om welke regio moet het gaan? Is dat voor wonen anders dan voor winkels of voor werken? Je kunt het zo gek niet bedenken of je kunt er vragen bij stellen en over procederen. En dat gebeurt dan ook.
Belanghebbenden hebben de weg naar de rechter op grond van de ladder weten te vinden. Steeds vaker wordt er op deze grond geprocedeerd tegen voorgenomen ontwikkelingen. Oorspronkelijk ging dat met name om winkelontwikkelingen, waar economische argumenten door concurrenten vaak overgoten werden met een ogenschijnlijk ruimtelijk relevant sausje. Maar inmiddels worden procedures gevoerd worden over alle typen vastgoed.
De wetgever zadelt juristen op met het beantwoorden van al die ingewikkelde vragen. Tot in den treure wordt er over geprocedeerd, worden er tijdschriften over volgeschreven en studiemiddagen en congressen over georganiseerd. De meeste van ons realiseren zich het niet, maar rond zo’n vaag wetsartikel is een hele business ontstaan aan juristen, adviseurs, onderzoekers, die hun dagen onledig houden met interpreteren van wat de wetgever bedoeld kan hebben en het vinden van manieren om aan de bedoeling te ontsnappen om of de werkelijkheid zodanig te kneden dat die aan de vereisten voldoet.
De praktische toepassing van de ladder is echt veel te ver doorgeschoten en moet op korte termijn gerepareerd worden. Het is echt onverantwoord hoeveel menskracht en ergernis in deze vaagheid gaan zitten en hoeveel plannen hierdoor vertraging oplopen. Dat wordt in de komende tijd alleen nog maar erger, totdat de verplichtingen bij iedereen zijn doorgedrongen en er standaardwerkwijzen zijn ontwikkeld met daarin magische bezweringsformules gebaseerd op veel en kostbaar onderzoek, waarmee ogenschijnlijk toch op wonderbaarlijk wijze door alle hoepeltjes wordt gesprongen om aan de formele vereisten te voldoen, overigens zonder ook maar een millimeter maatschappelijke winst op te leveren.
De wetgever heeft hier een enorm gat laten liggen. Partijen procederen zich suf, we geven als maatschappij bakken geld uit aan onzinnige onderzoeken en de wereld wordt er niet beter van. Daar moeten we echt mee stoppen. Gelukkig is het ministerie van IenM ook zover en heeft zij een traject in gang gezet om op korte termijn tot aanpassing van de ladder te komen. Dat juichen we toe. Maar wij vinden het essentieel dat er echt flink gecorrigeerd wordt en niet een beetje half bakken, want dan schiet de burger er nog niets mee op.
Pragmatisch
Wij benaderen de ladder vanuit de werkelijkheid van de ontwikkelaar die iets voor zijn klant, voor de burger, wil realiseren, maar wel binnen de kaders van het publieke belang. Vanuit dat perspectief denken we na over wat de wetgever had moeten regelen en hoe zich dat verhoudt tot wat er nu ligt en de jurisprudentie daarover.
In 1999 verscheen het eerste SER-advies waarin de ladder haar geboorte vond. Dat ging met name over ruimtelijke economische ontwikkeling. In dat advies werd de ladder als een heel bruikbaar denkmodel gezien om de ruimte beter te benutten. Ook toen al niet uitsluitend voor bedrijventerreinen, maar ook voor andere stedelijke functies, zoals wonen en winkels. De ladder werd als instrument neergezet voor gemeenten die buiten de bebouwde kom, binnen de toen nieuwe rode contour, wilden gaan bouwen. En daarbij werd aangetekend dat de ladder benut moest worden bij het regionaal overleggen met andere gemeenten over die uitleglocaties. Een prima aanpak die wij ook ondersteund hebben.
Daarna is in een aantal ronden de ladder langzaam aangepast en uiteindelijk in de SVIR geland, waarbij het een dwingend instrument is geworden en waarbij ook de eerste trede, die van de behoeftemeting is toegevoegd. Daarmee werd de behoeftebepaling bij de markt weggehaald en bij het publiek bestuur neergelegd. En tegelijkertijd werd daarmee de ladder opeens ook voor ontwikkelingen in bestaand stedelijk gebied een verplicht instrument. In de wijze waarop de eerste trede geformuleerd is, hoe daarna de jurisprudentie er mee aan de haal is gegaan en de verplichting om de ladder ook in bestaand stedelijk gebied te gebruiken, is het ernstig misgegaan. Daar zit de crux.
De behoefte aan vernieuwing
De kern van de eerste trede is de behoeftemeting. Die is zeer zinvol waar het gaat om de langere termijn en de afweging of de overheid buiten bestaand stedelijk gebied nieuwe stedelijke functies wil gaan accommoderen, of dat daarvoor binnenstedelijk ruimte voor gevonden moet worden. En ook voor het op langere termijn goed ordenen van de binnenstedelijke ruimte is het van belang zich te hebben op behoefteontwikkelingen. Kortom, voor afwegingen op het strategische niveau.
Die behoeftemeting is echter volstrekt zinloos als het gaat om het vaststellen van een concreet bestemmingsplan voor een concreet bouwplan. En daar is de ladder nu wel voor verplicht. Bovendien, op het niveau van het bestemmingsplan kennen we toch al het vereiste van economische haalbaarheid? Op dat niveau, tenminste als het een concreet bouwplan betreft, voegt de toets van de ladder “voorzien in een actuele behoefte” niets toe ten opzichte van dat vereiste. Als een particulier of een onderneming een functie ergens binnenstedelijk wil realiseren en hij kan de financiering daarvan rond krijgen, dan is daarmee in principe het bestemmingsplan haalbaar. Dan is voldoende aangetoond dat er behoefte is aan dat bouwplan en dat het aanwezige aanbod niet aan de vraag voldoet. Geen mens bouwt voor de leegstand. Althans, niet met het vooropgezette plan.
Waarom zou een gemeente een inschatting moeten maken van het feit of een paar nieuwe huizen wel of niet verkocht gaan worden? Voor een projectontwikkelaar is dat al erg ingewikkeld, vandaar dat hij 70 procent voorverkoop hanteert. Op dit uitvoeringsniveau moet de overheid zich niet met behoeftemeting bemoeien. Het is luilekkerland voor de onderzoeksbureaus, maar niemand schiet er iets mee op. Overigens zeggen wij niet dat financiële haalbaarheid van het bestemmingsplan een voldoende reden is om het ook vast te stellen. Zeker niet!
Wij zijn van mening dat de verplichting om voor het bestemmingsplan de ladder te doorlopen dient te vervallen, als dat in de structuurvisie of in een omgevingsverordening al is gebeurd. In de nieuwe wet moet dat echt gehonoreerd worden.
Kwalitatieve behoefte
Ook langs de kwalitatieve lijn valt er het nodige af te dingen op die behoeftemeting volgens de ladder. In de handleiding bij de ladder staat zoiets simpels als “behoefte minus aanbod is vraag”. Alsof het een eenvoudig rekensommetje is. Het is duidelijk dat juristen op die manier gedwongen worden om in een andere wereld te leven. Het gaat om de kwaliteit!
Zijn grondgebonden woningen in een ontspannen woonmilieu te vergelijken met portieketageflats? Ofwel, geldt de redenering “in deze woningmarktregio zijn al voldoende portieketageflatjes, dus hoeven we geen nieuwe eengezinswoningen te bouwen”? Natuurlijk niet. Dat is een totaal ander product. Voor de bewoners en voor de eigenaren. Moeten we dan de behoeftemeting gaan uitsplitsen naar de behoefte aan type woningen? En dan ook of ze op de eerste, tweede of de derde laag gelegen zijn? En de behoefte aan huizen met een kleine en met grote tuin? Nee, onzin natuurlijk. En kun je moderne woningen die voorzien zijn van alle comfort en die nagenoeg energieneutraal zijn, gelijk stellen aan woningen uit de jaren zestig, die zo lek zijn als een mandje en waar je je arm stookt? Natuurlijk niet.
Er wordt soms wel opgemerkt dat die behoeftemeting goed zou zijn om te voorkomen dat er concurrentie tussen woningbouwlocaties optreedt. Dat dat beter voor de ontwikkelaar en voor de consument zou zijn. Dat eerste is misschien nog wel waar, althans voor de ontwikkelaar die aan het langste eind trekt, maar dat tweede in elk geval niet. Concurrentie tussen woningbouwlocaties is goed! Een ontspannen woningmarkt is voor de consument goed! Natuurlijk moet je niet de groene wei gaan opspuiten en halverwege tot de conclusie komen dat je het plan niet afkrijgt bij gebrek aan belangstellenden. Dat is zonde van het gemeenschapsgeld, de open ruimte en voor de consument is dat heel vervelend. En de ontwikkelaar is failliet.
Iets soortgelijk valt te zeggen over de kwalitatieve behoefte aan winkels. Zijn een paar grote winkels gelijk te stellen aan veel kleine winkels, als het gaat om behoefte bevrediging? Nee zeker niet. Veel ketens hebben formules die alleen op grote vloeroppervlakten tot hun recht komen. Neem de Primark. Die past niet in een klein winkeltje. Is er behoefte aan Primark? Wie werpt zich op om de behoefte te gaan meten? Ga maar eens op een zaterdag kijken bij zo’n Primark of bij een opening van zo’n winkel. Daar is behoefte aan. Overal dan maar Primarks? Dat zeggen we niet.
Is een supermarkt hetzelfde als een bakker, groenteboer en slager? Is een prijsvechtende supermarkt hetzelfde als een wat luxere variant? Zo kunnen we doorgaan. Ook bij winkels geldt: het meten van kwalitatieve behoefte is uiterst ingewikkeld. Laat dat aan de ondernemers over! Is een bestemmingsplan op het niveau van een bouwplan haalbaar, dan hoeft de overheid geen onderzoek meer te doen naar de behoefte. Overigens moet dit niet als vrijbrief voor het goedkeuren van alle bestemmingsplannen worden gelezen. Dat is niet wat wij bedoelen.
Uit de uitspraken van de rechter en de afdeling van de Raad van State valt ook op te maken dat als je maar een voldoende onderbouwd verhaal houdt over verschil in kwaliteiten tussen het aanwezige aanbod en wat gevraagd wordt en in het specifieke bestemmingsplan geboden wordt, het dan al snel goed is. Kortom, voldoende magische formuleringen in je plan opnemen om aan het formele vereiste te voldoen. Daarmee is dit stuk wetgeving verworden tot de zoveelste te nemen bureaucratische hobbel om tot vernieuwing te komen.
Voor de langere termijn, op strategisch niveau, is het wel degelijk zinvol en ook mogelijk om iets te zeggen over de behoefte aan aantallen woningen in grofweg bepaalde typen woonmilieus. En over de behoefte aan winkeloppervlak en types van winkelconcentraties en dergelijke. Maar dat kan niet meer dan globaal zijn, met alle onzekerheden van dien. Op het niveau van de structuurvisie. Maar dat is wel voldoende nauwkeurig om te helpen om de strategische afweging te maken of het nodig is om daarvoor ruimte buiten de bestaande stad te reserveren. Of binnen bestaand stedelijk gebied tot andere ruimtelijk gebruik te komen.
Kortom, behoeftebepaling bij bestemmingsplanniveau/bouwplanniveau is onzin. Elk creatief onderzoeksbureau kan elke gewenste onderbouwing van specifieke behoefte leveren. Die verplichting van de ladder moet komen te vervallen.
Wanneer is woningleegstand ruimtelijk relevant?
Dan willen we iets zeggen over de doctrine dat de ladder leegstand moet voorkomen. Zoals ook door IenM naar voren gehaald. Onzes inziens moet je alleen vanuit RO-overwegingen leegstand willen voorkomen of bestrijden als het een ruimtelijk probleem is. Als leegstand de goede ruimtelijke ordening in de weg zit. Lang niet altijd zal dat zo zijn. Leegstand an sich is niet het probleem en zou ook niet automatisch als ruimtelijk relevant aangemerkt moeten worden. Het gaat om onaanvaardbare leegstand.
Leegstand die wel ruimtelijk relevant is, bijvoorbeeld doordat het in een specifiek geval tot verloedering leidt, is nog niet per definitie onaanvaardbaar. In veel gevallen is het helemaal niet nuttig om je als overheid te richten op het voorkomen van die leegstand. Het kan juist als heel wenselijk worden gezien dat een verouderde portieketageflat leeg wordt getrokken wordt door mooie nieuwe woningen. Natuurlijk, dat levert wel een probleem op. Door de leegstand dreigt een vervalspiraal en verloedering. Concentratie van kansarmen etc. Daar moet zeker wat aan gebeuren. Daar ligt een lastige opgave. Kijk maar naar Parkstad in Zuid-Limburg.
Maar moeten we daarom daar stoppen met nieuwbouw? Ja, als het gaat om uitbreidingen in het mooie heuvelland. Maar binnen bestaand stedelijk gebied om leegstand te voorkomen? Nee, wij vinden van niet. Liever een mooie nieuwe eengezinswoning dan een oud flatje.
Ook in die situaties waarin de gemeente de afweging maakt dat er geen ruimte vrij gemaakt kan worden voor het zo gewenste woonmilieu met eengezinswoningen en er slechts nog gestapeld gebouwd mag worden, dan nog moet die vernieuwing niet worden afgeremd of ontmoedigd.
Maar als we die verloedering onacceptabel vinden, en dat vinden we, dan zullen we daar wel een aanpak voor op moeten zetten. Maar we moeten niet ons RO-instrument inzetten en mensen dwingen om in die armoedige flatjes te blijven zitten. Daar mag de ladder niet voor misbruikt worden. We moeten juist een zeker surplus aan plannen en huizen willen, zodat de consument keuze heeft en de beste plannen en huizen de gunst van de consument winnen. Zonder dat we met half afgebouwde wijken over blijven. Dus, daar moeten we wel goed opletten. Plannen moeten wel afgemaakt kunnen worden, voorzieningen gerealiseerd. Dat zijn ruimtelijke overwegingen! Maar niet de leegstand op zich!
Maar hoe zit het dan met krimp? In Parkstad verdwijnen in de komende jaren duizenden huishoudens. Hoe lossen we dat dan op? In elk geval niet met de ladder. Een rem op uitbreidingen in het buitengebied lijkt daarbij voor de hand te liggen. Uiteraard met eerbiediging van bestaande contracten die in het verleden zijn afgesloten. Dat zal onvoldoende helpen om leegstand en verloedering van verouderde delen van de woningvoorraad te voorkomen. Als die we verloedering een publiek probleem vinden, dan zullen we daar publieke middelen voor vrij moeten maken. Denk aan een sloopfonds of iets dergelijks. Maar niet door de vernieuwing te stoppen.
De leefbaarheid van kleine kernen en krimpende gemeenten kan niet door het bijbouwen van woningen worden bestreden, maar ook niet door nieuwbouw te remmen! De ladder gebruiken om leegstand te bestrijden is dus geen goed idee. We moeten overheden dus ook niet met die taak opzadelen.
Zijn leegstaande winkels ruimtelijk relevant?
Hoe zit het dan met de leegstand van winkels? Zijn leegstaande winkels dan wel ruimtelijk relevant? Tja, veel mensen ergeren zich er aan. Je moet extra lopen voor dat je bij een winkel bent die iets te koop aanbiedt. Door leegstand kan verloedering optreden, dat willen we niet. Is leegstand dan een goede reden om een nieuwe winkel tegen te houden? Wij denken van niet! Voorbeeld. U kent ze wel, die oude buurtstrips waar de laatste wegkwijnende winkeltjes te vinden zijn. Moeten we dat proces tegenhouden? Natuurlijk niet. De consument kiest. En die wil grotere winkels. Die rijdt er wel met z’n auto heen. Dus leegstand in verouderende buurtstrips is niet onwenselijk.
Maar het zijn niet alleen de buurtstrips die gaan verliezen. Ook de winkelharten van kleinere steden en dorpen verliezen aan aantrekkingskracht. Shoppers gaan liever naar de grotere stad, voor formules als Zara en Primark, die je in het eigen centrum niet ziet. Moeten we dat proces tegen willen houden? Nee, want voor dat je het weet rem je alle ondernemers die nog wel kans zien om hun brood te verdienen in fysieke winkels.
Alles maar toestaan, om die reden? Ook niet. Maar RO inzetten om leegstand en de daarmee gepaard gaande verloedering tegen te gaan, moeten we niet willen. Lastig, maar het instrument voor de ladder op het niveau van bouwplannen of de vestiging van individuele winkels is daarbij niet behulpzaam.
Als een overheid retail wil regelen, kijk dan naar de ruimtelijke aspecten. Kijk dan eerst naar de ruimtelijke kwaliteit buiten de bestaande stad. Daar zal het over het algemeen onwenselijk zijn om nog nieuwe winkels toe te voegen. Regel dat in de provinciale structuurvisie en verordening. Natuurlijk hoort daar een langetermijn behoefteonderzoek bij, maar dat hoeft niet erg ingewikkeld te zijn.
Dan retail binnen de stad. Daar dan alles toestaan? Nee! De gemeente kan in de structuurvisie of in de verordening criteria over de goede ruimtelijke ordening opnemen, op basis waarvan bepaald is waar nog wel en waar niet meer nieuwe ontwikkelingen of herontwikkeling en transformatie richting retail wordt toegestaan.
Clustering van winkels met voorzieningen in bepaalde (centrum)gebieden is daarbij een prima ruimtelijk relevant criterium. Geen enkel probleem om dat op te nemen in de structuurvisie. Gebieden aanwijzen waar winkelontwikkelingen gewenst zijn en waar niet. Ook prima! Het aanwijzen van kernen, dorpen, steden waar nog wel nieuwe ontwikkelingen worden toegestaan en waar niet? Uitstekend, dat kan op basis van ruimtelijk relevante criteria, zoals verkeersstromen, efficiënt gebruik van publieke voorzieningen, etc. Eventueel op basis van de wens om verloedering te voorkomen. Maar wel op basis van de inschatting van langetermijn behoefte en ontwikkelingen; dus niet per bestemmingsplan.
In tegenstelling tot binnenstedelijke woningen is hier regionale afstemming en zijn provinciale aanwijzingen bij binnenstedelijke winkelontwikkelingen wel nuttig en noodzakelijk. Woningen kunnen in elke stad en in elk dorp. Laat de consument maar kiezen. Maar winkels hebben een andere schaal, die vergen op een andere schaal publieke voorzieningen en hebben op een andere schaal ruimtelijke effecten. Denk aan parkeren, verkeer, lossen en laden, nabijheid, etc. Dat maakt het wel tot een provinciale bevoegdheid om te sturen op bundelen en clusteren en op het benutten van publieke voorzieningen. Maar tot op zekere hoogte. Dat geldt niet voor kleinere winkels, met veel minder externe ruimtelijke effecten. Dat pleit er voor om alleen voor winkelontwikkelingen boven een bepaalde oppervlakte de verplichting op te nemen dat ze getoetst moeten worden aan regionaal/provinciaal winkelbeleid.
Provinciale verordening & de ladder
De provincie heeft uiteraard een groot belang bij een goede ruimtelijke ordening en heeft vanuit dat belang de beschikking over verschillende instrumenten, waaronder de ladder. Provincies kunnen door middel van een verordening (en uiteraard de reactieve aanwijzing) gemeenten aansturen waar het gaat om RO. Dat dient de provincie uitsluitend te doen op die zaken die het belang van individuele gemeenten overstijgen.
De provinciale verordening kan eisen stellen aan de inhoud van gemeentelijke bestemmingsplannen. Dus niet alleen aan de motivering, zoals het geval is bij de ladder. Het is dus een heel krachtig instrument. In toenemende mate zie we provincies daar ook gebruik van maken. In de verordening kunnen ook eisen gesteld worden aan de motivering van de gemeenten. Veel provincies doen dat ook al. Bijvoorbeeld dat gemeenten nut en noodzaak van een ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied moeten aantonen. Om die reden maken sommige provincies geen gebruik van de ladder zelf.
Provincies kunnen echter ook doorschieten in hun provinciale verordeningen, ook waar het gaat om het gebruik van de ladder of de manier waarop de ladder door gemeenten moet worden toegepast. In Limburg is de ladder bijvoorbeeld uitgebreid met het vereiste dat de gemeente eerst moet onderzoeken of er monumenten of beeldbepalende gebouwen zijn die geschikt zijn om de betreffende functie in onder te brengen, voor dat op een andere locatie gebouwd mag gaan bouwen. Ook wordt door de provincie verordonneerd dat er nog uitsluitend behoefte is aan duurzame woningen, woningen voor eengezinshuishoudens en aan vormen van woonzorg. Gemeenten moeten bij het toepassen van de ladder aan die provinciaal verordineerde behoefte toetsen. Dat is wat ons betreft een veel te beperkende en te rigide vertaling van de ladder. Hier schiet de provincie door van motiveringsvereiste naar een strikte, materiële eis die bovendien nog los staat van de werkelijkheid en van de werkelijke behoefte ook.
Iets soortgelijks zien we bij provincies die op basis van onderzoek tot een bepaalde behoefteraming komen voor verschillende stedelijke functies in de komende jaren en die behoefte uitdrukken in aantallen woningen, vierkante meters winkels of kantoren en die aantallen als een verplicht kader aan de gemeenten meegeven. Dat gaat dan niet alleen over uitbreidingslocaties, maar over de totale behoefte. Bij toepassing van de ladder op gemeentelijk niveau moet de gemeente aan die door de provincie vastgestelde behoefte toetsen. Het gaat dan dus om een materiële vereiste die op basis van de ladder gesteld wordt aan de inhoud van bestemmingsplannen van gemeenten. Dat schiet door.
In het geval van woningprogrammering worden er in feite door die provincies weer contingenten vastgesteld, waarbij gemeenten in onderling gesteggel mogen proberen te bepalen waar die contigenten gaan landen. Dat doet zich bijvoorbeeld voor bij de provincie Zuid-Holland. Regionaal afgestemde structuurvisies bepalen de regionale behoefte, binnen de bevolkingsprognoses en woningbehoeftecijfers van de gemeente. Een keurslijf dat voor wat betreft binnenstedelijke ontwikkeling van woningen in elk geval volstrekt overbodig is. Op z’n hoogst kunnen dergelijke provinciaal voorgekookte “behoeften” een rol spelen als het gaat om het bepalen van de noodzaak van uitleglocaties. Daarbij hoort dan een inschatting van de hoeveelheid woningen die in de periode binnenstedelijk toegevoegd kunnen worden.
Conclusies
De ladder als denkraam op strategisch niveau is een uitstekend instrument. Door aanpassingen en uitbreiding, en de daarop in de praktijk ontstane jurisprudentie is het een onding geworden dat veel maatschappelijke lasten met zich meebrengt, dat op onderdelen haar doel ver voorbij schiet en waarbij de bescheiden baten in geen verhouding staan tot die lasten. De wet moet dus worden aangepast. Ook minister Schultz heeft dit erkend en het ministerie werkt er aan. Wij vinden het belangrijk dat het instrument wezenlijk wordt aangepast en terug wordt gebracht naar de oorspronkelijke bedoelingen.
Dat betekent dat de verplichting om het instrument te gebruiken uitsluitend moet gaan gelden voor plannen op strategisch niveau, dus structuurvisies en verordeningen. De toepassingsplicht voor de ladder voor concrete bestemmingsplannen moet komen te vervallen.
Als dat een halte te ver blijkt voor de minister, dan dient in elk geval de binnenstedelijke verplichting ingrijpend aangepast te worden. Voor binnenstedelijk wonen dient in elk geval een algehele vrijstelling te gelden. Idem voor de transformatie van bestaande stedelijke functies, zoals leegstaande kantoren, winkels en industriële gebouwen. Daarnaast dienen bepaalde categorieën door de provincie vrijgesteld te kunnen worden van de ladder-toets en moeten ondergrenzen aangebracht kunnen worden. Bijvoorbeeld voor winkels kan worden opgenomen dat winkelvestigingen beneden een bepaalde omvang niet getoetst behoeven te worden.
Een verkorte versie van dit artikel verschijnt in Vastgoedmarkt van september 2015
